IL SUPERIORE INTERESSE DEL MINORE: LA “BEST INTEREST PROCEDURE” APPLICATA DALL’UNHCR

Sin dall’entrata in vigore della Convenzione sui diritti dell’infanzia del 1989, il principio del “superiore interesse” nei confronti dei minori è stato adattato e trasposto all’interno della normativa dei paesi firmatari ma anche all’interno di altri strumenti giuridici di tipo internazionale.

Nel maggio del 2021, l’UNHCR ha pubblicato l’aggiornamento delle linee guida sulla “Best Interests Procedure – BIP”.

Questa versione sostituisce sia le linee guida del 2008, relative alla determinazione del superiore interesse del minore, sia il manuale pubblicato nel 2011 per quanto concerne l’attuazione delle stesse linee guida. Questo aggiornamento, inoltre, aggiunge elementi sviluppati attraverso le prassi implementate dei sistemi nazionali di protezione dei minori.

Le linee guida sono state pensate per essere utilizzate, in via prioritaria, nel contesto della procedura di riconoscimento della protezione internazionale, direttamente dall’UNHCR o dai partner.

Le stesse linee guida indicano la possibilità di essere utilizzate e riadattate in altri contesti procedurali dove, comunque, si rende necessaria la realizzazione di una procedura di determinazione del superiore interesse del minore in particolar modo nei confronti dei minori a rischio (tra cui i minori stranieri non accompagnati coinvolti in un procedimento penale) [1].

La procedura relativa alla determinazione del superiore interesse per un minore è stata pensata per provvedere a degli standard procedurali di qualità nei confronti di minori a rischio che necessitano di un supporto strutturato, sistematico e coordinato. Tutte le decisioni devono essere adottate con un approccio olistico, multidisciplinare.

Le Linee guida sono gli standard dell’UNHCR per l’istituzione e l’applicazione della procedura della valutazione individuale. Le procedure devono essere a misura di bambino e centrate sui bambini.

La procedura per determinare il superiore interesse del minore comprende una gestione completa del caso attraverso 6 azioni:

  1. Identificazione delle vulnerabilità;
  2. Valutazione dell’interesse;
  3. Pianificazione dell’azione;
  4. Attuazione;
  5. Follow-up;
  6. Chiusura del caso.

Vi sono due elementi procedurali chiave per prendere decisioni in tutte le diverse fasi di gestione dei casi: la valutazione del superiore interesse del minore (Best interest assessment – BIA) e la determinazione del superiore interesse del minore (Best interest determination – BID).

Valutazione del superiore interesse del minore (BIA). Una procedura BIA è una valutazione effettuata individualmente su un minore; è pensata per assicurare che il superiore interesse del minore rimanga la considerazione principale. Questa procedura deve essere condotta da personale con formazione adeguata e con la partecipazione del minore durante l’intero processo. Si dovrebbe poter iniziare non appena emergono i primi indicatori di una condizione di rischio. Una BIA può essere rivista e aggiornata regolarmente fino a quando il programma non viene attuato completamente. Una BIA dovrebbe già predisporsi, ad esempio, prima che si verifichi il ricongiungimento o si trovi un affidamento. Attivare una procedura per valutare il superiore interesse è considerata la prima azione che riveste un ruolo essenziale nella gestione dei casi di protezione dell’infanzia [2].

Determinazione del superiore interesse del minore (BID). La procedura BID è un processo formale che avviene attraverso rigorose garanzie procedurali e con essa si determina il superiore interesse nei confronti del minore soprattutto in occasione di decisioni particolarmente importanti che incidono sulla sua vita stessa. Una procedura BID dovrebbe consentire al minore di partecipare, dovrebbe essere condotta da decisori con competenze pertinenti e dovrebbe bilanciare tutti i fattori pertinenti per determinare l’opzione migliore. Una procedura BID deve formalizzarsi attraverso l’utilizzo di specifici documenti che individuano le responsabilità dei soggetti coinvolti [3].

Case Management
Linee guida per la gestione dei casi e la protezione dei minori: “Linee guida interagenzia per la gestione dei casi e la protezione dei minori” _Child Protection Working Group

Nel 2012, i partecipanti al gruppo Child Protection Working Group, hanno pubblicato le linee guida “Interagency guidelines for case management and child protection”. Queste linee guida nascono per rafforzare il concetto di un approccio coordinato nella gestione dei casi di minori. Mirano ad offrire un quadro generale fatto di principi, considerazioni e procedure orientate ad un’efficace gestione dei casi di protezione dei minori in linea con gli standard minimi per la protezione dell’infanzia nell’azione umanitaria previsti già nel 2012 e aggiornati nel  2019 – CPMS  Minimum Standards for Child Protection in Humanitarian Action, Child Protection Working Group, 2012 [4].

Le linee guida sono state sviluppate per poter supportare i professionisti che lavorano in campo umanitario e in contesti di emergenza ma le stesse possono fungere da base e possono essere adattate per sviluppare un lavoro in altri contesti come il sistema della giustizia penale.

Cosa si intende per “case management “?

Per case management si intende quell’attività orientata a fornire supporto e risposte ai bisogni di protezione che un minore può incontrare un una situazione di esposizione a rischio.

Più in generale, il case management interessa quella rete di soggetti che con ruoli differenti svolgono servizi per i minori. Un ulteriore obiettivo delle linee guida è quello di fornire strumenti pratici relativi alle diverse fasi della gestione di un caso ma, soprattutto, gettare le basi per la strutturazione dei processi di referral tra gli attori coinvolti.

Elementi chiave del case management [5]:

  • dovrebbe essere concentrato sui bisogni individuali del minore e della sua famiglia tenendo sempre in dovuta considerazione il superiore interesse del minore e potenziando la capacità di resilienza del minore e della sua famiglia
  • dovrebbe sempre considerare la partecipazione significativa del minore durante tutta la gestione del suo caso
  • dovrebbe operare in un sistema di rete che promuove meccanismi di referral
  • dovrebbe attivare i meccanismi di assunzione di responsabilità tra i diversi soggetti
  • dovrebbe prevedere la figura del case worker che assume un compito di coordinamento tra le diverse parti coinvolte

Il sistema opera in un meccanismo circolare con una sequenzialità delle sue fasi [6]:

  1. Identificazione e registrazione del minore individuato come vulnerabile
  2. Valutazione dei bisogni individuali del minore e della sua famiglia
  3. Sviluppare la strategia di gestione del caso individuale stabilendo obiettivi e tempi previsti per il raggiungimento
  4. Iniziare l’attività di gestione con l’attivazione dei singoli processi di referral ai diversi attori coinvolti
  5. Svolgere attività di follow up e revisione (in caso di necessità o di nascita di nuovi bisogni, ritornare al punto 2)
  6. Chiusura caso

Le istituzioni e le agenzie internazionali che adoperano le linee guida nella gestione dei casi di minori aderiscono ad una serie di principi.

Non arrecare ulteriore danno al minore, il che significa che in qualsiasi momento della procedura, bisogna evitare tutte le azioni che possano esporre il minore ad un ulteriore rischio di subire altro danno.

Considerare sempre la priorità del superiore interesse del minore, significa avere presente che non si tratta sempre di scegliere la risposta ideale nella gestione del caso ma si tratterà probabilmente di effettuare una valutazione ponderata delle diverse opzioni.

Il principio della non discriminazione nei confronti dei minori. Questo principio si estrinseca attraverso una serie di azioni che assicurano al minore di non essere discriminato per la sua condizione e per l’appartenenza a questioni di razza, genere, disabilità ecc.).

Tutti coloro che utilizzano le linee guida, le interpretano e le applicano, hanno il dovere di aderire agli standard e ai principi sopra enucleati.

Chiedere il consenso informato che dovrebbe essere manifestato dal minore, dai suoi familiari e eventualmente dal tutore e presuppone la partecipazione e la comprensione da parte del minore. Diventa rilevante l’approccio Child Friendly da utilizzare con i minori.

Il rispetto della privacy e la condivisione delle informazioni, tutte le informazioni dovrebbero essere gestite e condivise sulla base di un approccio molto individuale e legato strettamente alla singola necessità.

Normativa Italiana
L”’individual assessment” e le norme di riferimento nella procedura italiana.

Mentre sono state adottate misure legislative esplicite per recepire la Direttiva 2012/29/UE, che prevedeva valutazioni di vulnerabilità in diverse fasi del procedimento penale ordinario, nessuna misura è stata adottata per recepire la Direttiva 2016/800/UE sulle garanzie procedurali per i minori indagati o imputati nei procedimenti penali.

Bisogna, inoltre, tenere in considerazione che la condizione di minore straniero non accompagnato aumenta l’esposizione alla vulnerabilità e all’esclusione sociale.

In Italia, i minori vittime e i minori sospettati o accusati di aver commesso un reato sono coinvolti in procedimenti penali diversi. I minori vittime di reato sono coinvolti davanti al Tribunale Ordinario nel processo penale ordinario, che è regolato dal codice di procedura penale italiano e dal diritto penale, rinviando alle leggi complementari o speciali. I minori sospettati o accusati di aver commesso un reato, invece, sono coinvolti davanti al Tribunale per i Minorenni, nel processo penale minorile, regolato dal codice del processo penale minorile (Decreto Presidenziale n. 448 del 1988) [7].

A seconda della condizione del minore, diversi sono i diritti, le garanzie, il sostegno e la protezione riconosciute. Per le vittime di reato, c’è un quadro legislativo di supporto, assistenza e protezione specifico per i MSNA che favorisce la loro integrazione, l’accesso ai servizi pubblici, l’integrazione e la nomina dei tutori. Tale quadro di norme è stato reso organico all’interno della cosiddetta Legge Zampa.

In aggiunta, si applica anche la legge che regola il sostegno, l’assistenza e la protezione delle vittime della tratta di esseri umani, che riguarda anche i MSNA (Decreto Legge n. 212/2015). Il decreto include norme specifiche per l’identificazione e la valutazione individuale delle vittime di tratta di esseri umani e ha portato alla creazione di meccanismi di referral e di una rete specializzata di coordinamento e all’adozione di un approccio multidisciplinare da mettere in atto, tra centri di accoglienza, Tribunali per i Minorenni e autorità penali con un mandato specifico sulla tratta di esseri umani. Queste procedure e meccanismi di segnalazione si attivano già all’arrivo del minore nel territorio italiano.

Con l’introduzione del Decreto-legge n. 212/2015 [8], i professionisti devono valutare se una vittima si trovi in una “particolare condizione di vulnerabilità” (Articolo 90). Gli elementi riconducibili a situazioni di vulnerabilità dovrebbero emergere sin dalla prima audizione del minore, con l’assistenza di uno psicologo (Articolo 362 CPP). Tale condizione si desume sulla base di una serie di elementi soggettivi e oggettivi: età, infermità, deficit mentale, il tipo di reato perseguito e le circostanze dell’atto perseguito, dipendenza emotiva, psicologica o anche economica dall’autore del reato. Il paragrafo elenca diversi reati come la tratta, lo sfruttamento lavorativo, ecc.

Come menzionato sopra, alla Direttiva 800/2016 non sono seguiti interventi di trasposizione, seppur il D.P.R. 448/1988 “Codice del processo penale minorile” D.P.R., 22/09/1988 n° 448 [9] aveva già previsto numerose garanzie, a tutela della reintegrazione del minore nella società. Uno tra tutti, il delicato compito svolto  dall’USSM, (Ufficio di Servizio Sociale per i Minorenni), un ufficio che assiste il Tribunale per i Minorenni, come recita l’art.6 del citato Decreto, incaricato della presa in carico del minore indagato, su mandato dell’autorità giudiziaria, in diverse fasi del procedimento, a seconda che il caso sia pendente davanti al giudice delle indagini preliminari, al giudice dell’udienza preliminare o al giudice del dibattimento. Quest’ufficio, in sinergia con altri attori come gli operatori dei centri di accoglienza e altri servizi territoriali, ha il ruolo di accertare in sede di procedimento penale minorile le caratteristiche personali del minore, la maturità psicofisica e altri elementi quali quelli relativi alle “condizioni e risorse personali, familiari, sociali e ambientali del minore al fine di accertarne il grado di responsabilità penale, valutare la rilevanza sociale del fatto nonché disporre le opportune misure penali e adottare eventuali provvedimenti civili” (Articolo 9 D.P.R. n. 448 del 1988).

Alla luce del quadro legislativo di riferimento delineato, emerge che il sistema italiano ha sviluppato delle procedure di valutazione individuale ma esiste ancora del lavoro da fare per migliorare le valutazioni individuali nei procedimenti penali per armonizzarle, ove possibile, in particolar modo quando si tratta di MSNA.

Normativa Europea
Una panoramica agli strumenti internazionali

Sia la Direttiva 2012/29/UE che la Direttiva 2016/800/UE disciplinano rispettivamente il trattamento da riservare ai minori coinvolti in un procedimento penale, quali vittime di reato o autori. Entrambe enfatizzano l’importanza nel garantire il diritto ad una valutazione individuale, in nome del superiore interesse del minore.

Pur non disciplinando direttamente la procedura di valutazione individuale, entrambe delineano gli standard minimi e le linee guida che gli stati dovrebbero adottare nella conduzione di procedure di valutazione individuale; a tal proposito, l’art. 22 della Direttiva UE  29/2012 e l’art. 7 della Direttiva UE 800/2016 esplicitano la necessità di adottare un approccio multidisciplinare; ciò significa che, diversi professionisti con una competenza adeguata devono contribuire al processo di valutazione al fine di renderlo il più completo ed esaustivo possibile in base alle esigenze del minore (ad esempio, si pensi all’intervento di uno psicologo o un neuropsichiatra per affrontare eventuali traumi subiti, o un mediatore culturale quando il minore ha problemi di comunicazione o di comprensione culturale del contesto di accoglienza).

Bisogna sottolineare che, le direttive, seppur tracciando delle linee guida che possono avere parecchi elementi in comune in termini di valutazione individuale, rispondono a due necessità diverse: da un lato la l’art. 7 della Direttiva UE 800/16 mira a sostenere la reintegrazione dell’autore di reato e, dall’altro, l’art. 22 della Direttiva UE 29/12 opera al fine di evitare la seconda vittimizzazione delle vittime.

La Direttiva UE 800/2016

L’Art.7 Direttiva 800/2016, nel garantire in pieno il diritto ad una valutazione individuale, impone di tenere conto delle “specifiche esigenze del minore in materia di protezione, istruzione, formazione e reinserimento sociale… in particolare, della personalità e maturità del minore, della sua situazione economica, sociale e familiare, nonché di eventuali vulnerabilità specifiche del minore…”. La necessità di tenere conto delle caratteristiche individuali del minore, delle circostanze del caso concreto e di specifiche esigenze, lascia margine a chi conduce la valutazione nel fare di volta in volta delle valutazioni di diversa portata. La valutazione può essere fatta sia in fase preprocessuale che in fase processuale, e, una volta fatta, deve essere aggiornata.

A tal proposito, appare opportuno citare i commi indicati all’articolo 7 della Direttiva [10]:

  1. Gli Stati membri provvedono affinché sia tenuto conto delle specifiche esigenze del minore in materia di protezione, istruzione, formazione e reinserimento sociale.
  2. A tal fine, il minore indagato o imputato in procedimenti penali è sottoposto a valutazione individuale. Tale valutazione individuale tiene conto, in particolare, della personalità e maturità del minore, della sua situazione economica, sociale e familiare, nonché di eventuali vulnerabilità specifiche del minore.
  3. La portata e il livello di dettaglio della valutazione individuale possono variare in funzione delle circostanze del caso, delle misure che possono essere adottate qualora il minore sia dichiarato colpevole del presunto reato penale, e a seconda che il minore, di recente, sia stato sottoposto a una valutazione individuale.
  4. La valutazione individuale serve a stabilire e ad annotare, secondo la procedura di verbalizzazione dello Stato membro interessato, le informazioni relative alle circostanze e alle caratteristiche individuali del minore che potrebbero essere utili alle autorità competenti al fine di: a) determinare la necessità di adottare eventuali misure specifiche a beneficio del minore; b) valutare l’adeguatezza e l’efficacia di eventuali misure cautelari rispetto al minore; c) assumere decisioni o linee d’azione nel procedimento penale, anche in sede di pronuncia della sentenza.
  5. La valutazione individuale è effettuata nella prima fase appropriata del procedimento e, fatto salvo il paragrafo 6, prima dell’imputazione.
  6. In assenza di una valutazione individuale, è comunque possibile formulare un’imputazione purché ciò sia nell’interesse superiore del minore e la valutazione individuale sia in ogni caso disponibile all’inizio delle udienze del processo dinanzi a un giudice o tribunale.
  7. La valutazione individuale è effettuata con la diretta partecipazione del minore. Essa è condotta da personale qualificato, con un approccio per quanto possibile multidisciplinare e, ove opportuno, con il coinvolgimento del titolare della responsabilità genitoriale o di un altro adulto idoneo, come previsto agli articoli 5 e 15, e/o di un professionista specializzato.
  8. Qualora cambino in misura sostanziale gli elementi alla base della valutazione individuale, gli Stati membri provvedono affinché questa sia aggiornata durante il procedimento penale.
  9. Gli Stati membri possono derogare all’obbligo di procedere alla valutazione individuale quando la deroga sia richiesta dalle circostanze del caso, purché ciò sia compatibile con l’interesse superiore del minore.

L’articolo 7 va letto in combinato disposto con il considerando 1 della direttiva, in cui si afferma che il suo quadro giuridico dovrebbe garantire l’esercizio del diritto a un processo equo e la comprensione del procedimento penale.

La Direttiva UE 29/2012

L’art.22 della Direttiva 29/2012 riconosce il diritto alla “valutazione individuale delle vittime per individuare le specifiche esigenze di protezione”. La valutazione serve ad adottare una serie di cautele al fine di evitare il rischio di vittimizzazione secondaria o ripetuta o al contempo ritorsioni o intimidazioni personali o nei confronti della famiglia della vittima. Tiene conto anche in questo caso delle “caratteristiche personali della vittima, il tipo o la natura del reato, le circostanze del reato”. La tempestività della valutazione è cruciale per l’emersione dei casi di rischio e per l’adozione delle misure precauzionali idonee a diminuire il danno subito e, in presenza di ulteriori circostanze, la valutazione deve essere sempre aggiornata.

Appare utile, anche in questo caso, ricordare quanto previsto dall’art. 22 della Direttiva [11]:

  1. Gli Stati membri provvedono affinché le vittime siano tempestivamente oggetto di una valutazione individuale, conformemente alle procedure nazionali, per individuare le specifiche esigenze di protezione e determinare se e in quale misura trarrebbero beneficio da misure speciali nel corso del procedimento penale, come previsto a norma degli articoli 23 e 24, essendo particolarmente esposte al rischio di vittimizzazione secondaria e ripetuta, di intimidazione e di ritorsioni.
  2. La valutazione individuale tiene conto, in particolare, degli elementi seguenti: a) le caratteristiche personali della vittima; b) il tipo o la natura del reato; c) le circostanze del reato.
  3. Nell’ambito della valutazione individuale è rivolta particolare attenzione alle vittime che hanno subito un notevole danno a motivo della gravità del reato, alle vittime di reati motivati da pregiudizio o discriminazione che potrebbero essere correlati in particolare alle loro caratteristiche personali, alle vittime che si trovano particolarmente esposte per la loro relazione e dipendenza nei confronti dell’autore del reato. In tal senso, sono oggetto di debita considerazione le vittime del terrorismo, della criminalità organizzata, della tratta di esseri umani, della violenza di genere, della violenza nelle relazioni strette, della violenza o dello sfruttamento sessuale o dei reati basati sull’odio e le vittime con disabilità.
  4. Ai fini della presente direttiva si presume che i minori vittime di reato abbiano specifiche esigenze di protezione essendo particolarmente esposti al rischio di vittimizzazione secondaria e ripetuta, di intimidazione e di ritorsioni. Per determinare se e in quale misura debbano avvalersi delle misure speciali di cui agli articoli 23 e 24, i minori vittime di reato sono oggetto di una valutazione individuale come previsto nel paragrafo 1 del presente articolo.
  5. La portata della valutazione individuale può essere adattata secondo la gravità del reato e il grado di danno apparente subito dalla vittima.
  6. La valutazione individuale è effettuata con la stretta partecipazione della vittima e tiene conto dei suoi desideri, compresa la sua eventuale volontà di non avvalersi delle misure speciali secondo il disposto degli articoli 23 e 24.
  7. Qualora gli elementi alla base della valutazione individuale siano mutati in modo sostanziale, gli Stati membri provvedono affinché questa sia aggiornata durante l’intero corso del procedimento penale.

L’articolo 22 deve essere letto in combinato disposto con l’articolo 1 della direttiva, che prevedeva che il suo quadro giuridico dovrebbe consentire la partecipazione a procedimenti penali.

1. UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), 2021 UNHCR Best Interests Procedure Guidelines: Assessing and Determining the Best Interests of the Child, May 2021, available at: https://www.refworld.org/docid/5c18d7254.html
2. BIA template available at: https://www.unhcr.org/handbooks/biptoolbox/forms.html
3. BID review form available at: https://www.unhcr.org/handbooks/biptoolbox/forms.html
4. https://alliancecpha.org/en/system/tdf/library/attachments/cpms_2019_final_en.pdf?file=1&type=node&id=35094, developed in 2012 and reviewed in 2019 by the Child Protection Working Group (CPWG)
5. “Interagency guidelines for case management and child protection” guidelines p. 10- 15 available http://www.cpcnetwork.org/wp-content/uploads/2014/08/CM_guidelines_ENG_.pdf
6. Idem
7. Decreto Del Presidente Della Repubblica 22 Settembre 1988, N. 448 – Approvazione Delle Disposizioni Sul Processo Penale A Carico Di Imputati minorenni (Gu Serie Generale N.250 Del 24-10-1988 – Suppl. Ordinario N. 92)
8. DECRETO LEGISLATIVO 15 dicembre 2015, n. 212 Attuazione della direttiva 2012/29/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, che istituisce norme minime in materia di diritti, assistenza e protezione delle vittime di reato e che sostituisce la decisione quadro 2001/220/GAI. (15G00221) (GU Serie Generale n.3 del 05-01-2016)
9. Code of Juvenile Criminal Proceeding – D.P.R., 22/09/1988 n° 448
10. Directive 2012/29/EU of the European Parliament and of the Council of 25 October 2012 establishing minimum standards on the rights, support and protection of victims of crime, and replacing Council Framework Decision 2001/220/JHA
11. Directive (EU) 2016/800 of the European Parliament and of the Council of 11 May 2016 on procedural safeguards for children who are suspects or accused persons in criminal proceedings

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